泄露國家秘密概念解讀

2017年12月29日，國家保密局發(fā)布《泄密案件查處辦法》（國家保密局令2017年第2號，以下簡稱《辦法》），于2018年1月1日起施行。至此，1992年11月印發(fā)的《泄密事件查處辦法（試行）》（國�！�1992〕58號，以下簡稱《試行辦法》）完成了其歷史使命�！掇k法》的修訂出臺，吸收了全國保密系統(tǒng)和各相關(guān)中央國家機(jī)關(guān)多年工作的經(jīng)驗智慧，對于規(guī)范和加強(qiáng)泄密案件查處工作，全面提升保密依法行政水平具有重要意義。為深入學(xué)習(xí)貫徹《辦法》精神，更好地了解和掌握《辦法》的主要內(nèi)容，本刊特別邀請國家保密局相關(guān)部門文件起草人員，對《辦法》進(jìn)行要點解讀。

 

“泄露國家秘密”是泄密案件查處的核心概念。長期以來，實踐中對此存有爭議，造成了較大困擾。《辦法》首次明確了這一概念的內(nèi)涵和外延，并列舉了按照泄密處理的情形，為案件查處工作奠定了堅實基礎(chǔ)。

《辦法》中的“泄露國家秘密”

1.何為“泄露國家秘密”

《辦法》第四條規(guī)定，“泄露國家秘密”是指違反保密法律、法規(guī)和規(guī)章，使國家秘密被不應(yīng)知悉者知悉，或者超出了限定的接觸范圍而不能證明未被不應(yīng)知悉者知悉的行為。

該條文包含兩層含義：第一，泄密的前提要件是當(dāng)事人違反了保密法律、法規(guī)和規(guī)章；第二，泄密的結(jié)果要件是造成國家秘密“被不應(yīng)知悉者知悉”或“超出了限定的接觸范圍且不能證明未被不應(yīng)知悉者知悉”。

根據(jù)結(jié)果要件，泄密又可進(jìn)一步分成兩類：一類能直接證明泄密結(jié)果，即“使國家秘密被不應(yīng)知悉者知悉”；另一類不能直接證明泄密結(jié)果，即“不能證明未被不應(yīng)知悉者知悉”。在后者情況下，保密行政管理部門必須首先查明當(dāng)事人是否使國家秘密超出限定的接觸范圍，再履行《辦法》規(guī)定的舉證程序，審慎判斷國家秘密是否有可能被不應(yīng)知悉者知悉，最后得出泄密與否的結(jié)論。

2.何為“按泄露國家秘密處理”

《辦法》第五條規(guī)定，發(fā)生下列3種情形的“按泄露國家秘密處理”。分別是：屬于國家秘密的文件資料或者其他物品下落不明的，自發(fā)現(xiàn)之日起，絕密級10日內(nèi)，機(jī)密級、秘密級60日內(nèi)查無下落的；未采取符合國家保密規(guī)定或者標(biāo)準(zhǔn)的保密措施，在互聯(lián)網(wǎng)及其他公共信息網(wǎng)絡(luò)、有線和無線通信中傳遞國家秘密的；使用連接互聯(lián)網(wǎng)或者其他公共信息網(wǎng)絡(luò)的計算機(jī)、移動存儲介質(zhì)等信息設(shè)備存儲、處理國家秘密，且該信息設(shè)備被遠(yuǎn)程控制的。

同時，這3種情形均屬《辦法》第四條第二項規(guī)定的具體事項。既然如此，另擬第五條是否多此一舉？答案是否定的。原因在于，《辦法》制定過程中有兩方面考慮：其一，固定案件查處工作中形成的泄密定性經(jīng)驗，但凡發(fā)生以上3種情形之一，遑論泄密結(jié)果的滯后性，只要“不能證明未被不應(yīng)知悉者知悉”，就可按泄密處理。其二，樹立適用《辦法》第四條第二項規(guī)定的謙抑原則，禁止隨意濫用或擴(kuò)大解釋，只有發(fā)生嚴(yán)重程度與第五條規(guī)定中相抵的情形，方有可能按泄密處理。

“泄露國家秘密”的行政認(rèn)定

1.如何認(rèn)定“泄露國家秘密”

保密行政管理部門對“泄露國家秘密”的認(rèn)定，是基于案件調(diào)查的行政認(rèn)定，包括以下內(nèi)容：

泄密主體。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，泄密主體屬于一般主體，可以是機(jī)關(guān)單位工作人員，也可以是非機(jī)關(guān)單位的社會主體。

泄密客體。泄密行為侵犯的直接客體是國家秘密，保密行政管理部門應(yīng)當(dāng)查明所泄事項的內(nèi)容與密級。

泄密主觀方面。當(dāng)事人主觀方面的故意或過失，決定了故意泄密或過失泄密的定性，二者追責(zé)差異較大。

泄密客觀方面。保密行政管理部門需作3個層次的判斷：一是當(dāng)事人負(fù)有保護(hù)國家秘密的作為義務(wù)；二是當(dāng)事人能夠履行義務(wù)卻不作為，甚至實施泄密行為，導(dǎo)致國家秘密“被不應(yīng)知悉者知悉”或“不能證明未被不應(yīng)知悉者知悉”的結(jié)果；三是當(dāng)事人行為與泄密結(jié)果之間有因果關(guān)系。

2.如何舉證是否“被不應(yīng)知悉者知悉”

其一，舉證主體。根據(jù)保密依法行政原則，除保密行政管理部門負(fù)有客觀舉證責(zé)任，有關(guān)職權(quán)部門在權(quán)限范圍內(nèi)出具證明外，當(dāng)事人、證人、相關(guān)人員及其所在單位也可以作出有利舉證。

其二，舉證方式。對保密行政管理部門及有關(guān)職權(quán)部門而言，應(yīng)當(dāng)完善技術(shù)手段，合理搜集證據(jù)，審慎分析、審慎核查，科學(xué)證明國家秘密是否“被不應(yīng)知悉者知悉”；對當(dāng)事人、證人、相關(guān)人員及其所在單位而言，允許通過各種證據(jù)形式，直接或間接證明國家秘密未“被不應(yīng)知悉者知悉”。

其三，舉證標(biāo)準(zhǔn)。保密行政管理部門對自身舉證活動，應(yīng)當(dāng)遵守謙抑原則，窮盡舉證方式，審慎得出結(jié)論，最大限度保障當(dāng)事人合法權(quán)益；對有關(guān)職權(quán)部門的舉證活動，應(yīng)當(dāng)充分考慮其權(quán)能、權(quán)限及專業(yè)性、技術(shù)性因素，對其在權(quán)限范圍內(nèi)出具的證明予以合理尊重；對當(dāng)事人、證人、相關(guān)人員及其所在單位的舉證活動，需先作合理性、合法性審查，經(jīng)審查合格的，應(yīng)當(dāng)予以采信。

3.可以直接認(rèn)定泄密的情形

在案件查處實踐中，保密行政管理部門可以根據(jù)工作經(jīng)驗，直接將部分不證自明的案件認(rèn)定為“泄露國家秘密”。第一，間諜竊密和故意向境外提供國家秘密的；第二，計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)類泄密，如網(wǎng)絡(luò)竊密、機(jī)關(guān)單位門戶網(wǎng)站泄密、社會網(wǎng)站泄密；第三，國家秘密載體類泄密，如非法獲取或持有國家秘密載體泄密、買賣轉(zhuǎn)送或私自銷毀國家秘密載體泄密、通過普通郵政或快遞等無保密措施的渠道傳遞國家秘密載體泄密、郵寄或托運(yùn)國家秘密載體出境泄密、擅自攜帶或傳遞國家秘密載體出境泄密；第四，非法復(fù)制、記錄、存儲國家秘密泄密；第五，私人交往和通信泄密；第六，出版宣傳工作泄密；第七，考試泄密；第八，密電明傳泄密。當(dāng)然，“泄露國家秘密”的直接認(rèn)定必須有能直接證明的泄密結(jié)果。

相近概念辨析

1.刑法中的“泄露國家秘密”

刑法與保密法中的“泄露國家秘密”在內(nèi)涵、外延與認(rèn)定基準(zhǔn)上均有所不同。后者更注重保密工作的政治屬性以及對泄密風(fēng)險隱患的治理。而刑事司法領(lǐng)域“泄露國家秘密”必須有明確的泄露內(nèi)容與結(jié)果。

《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》中界定“故意泄露國家秘密罪”與“過失泄露國家秘密罪”，采用的是“概述+列舉”的模式，要求既符合條文概述規(guī)定，又達(dá)到列舉事項要求。

《人民檢察院、保密行政管理部門查辦泄密案件若干問題的規(guī)定》中提出“泄密違法案件”和“泄密犯罪案件”概念以定分止?fàn)�。“泄密違法案件”是指機(jī)關(guān)單位或有關(guān)人員的行為違反保密法律、法規(guī)、規(guī)章，致使國家秘密已經(jīng)泄露或可能泄露，但尚不構(gòu)成犯罪的案件；“泄密犯罪案件”是指根據(jù)刑法和有關(guān)司法解釋的規(guī)定，構(gòu)成故意泄露國家秘密罪或者過失泄露國家秘密罪，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的案件。因此，保密行政管理部門查處泄密案件，必須注意與刑法概念的分野，不得恣意混同。

2.實踐中的其他概念

在《辦法》出臺前，由于保密法律、法規(guī)、規(guī)章對案件查處工作規(guī)定較為模糊，致使實踐中除泄密案件概念外，還存在違反保密法律法規(guī)案件、保密違法案件、泄密刑事案件、違規(guī)案件等概念�？紤]到實踐活動的慣性，不難預(yù)見，有的概念在今后還將繼續(xù)存在，有必要予以集中梳理和厘定。

第一，“違反保密法律法規(guī)案件”與“保密違法案件”。前者范圍較廣，泛指所有違反保密法律法規(guī)且應(yīng)當(dāng)追責(zé)的案件，既包括刑事案件也包括行政案件。后者則主要指違反保密法律法規(guī)的行政案件。

第二，在保密工作領(lǐng)域，“泄密案件”也稱“泄密行政案件”，與之對應(yīng)的概念是“泄密刑事案件”，此組概念主要用于界定保密行政管理部門與刑事司法機(jī)關(guān)的辦案權(quán)限。

第三，“違規(guī)案件”是指具有違反保密法律、法規(guī)、規(guī)章的行為，尚不能確定國家秘密是否泄露，但存在泄密隱患的案件�！掇k法》施行后，保密行政管理部門常用的概念主要有“泄密案件”“違規(guī)案件”及“保密違法案件”，這幾個概念的關(guān)系可以用數(shù)學(xué)公式表達(dá)，即：“泄密案件”+“違規(guī)案件”=“保密違法案件”。

 

（原載于《保密工作》2018年第3期）