涉密人員的“五性”特征及認定標準

一、破除制約難題的現(xiàn)實及深遠意義

目前，保密管理工作領(lǐng)域經(jīng)常使用“涉密人員”這個專用名詞，作為對接觸、知悉國家秘密這一類人員的統(tǒng)稱。但社會各界對“涉密人員”內(nèi)涵、外延的認識、理解卻不盡相同：保密法第三十五條盡管有“在涉密崗位工作的人員”的表述，但因其過于籠統(tǒng)原則、易生歧義，且不能覆蓋轉(zhuǎn)崗、退休但終生承擔特定保密義務的少數(shù)涉密人員，并不能作為嚴格意義上的法律定義；而其他保密法規(guī)和理論研究，也未對“涉密人員”給出一個內(nèi)涵精準、外延明確的定義。

因此，各地區(qū)各部門對涉密人員的認定也就無所遵循，見仁見智：有按行政級別認定的，有按所屬部門工作性質(zhì)認定的，也有按涉密崗位認定的。這樣就使得一些原本機構(gòu)層級相同，工作性質(zhì)、職能相近，機構(gòu)規(guī)模、人數(shù)相當?shù)臋C關(guān)單位所認定的涉密人員差異懸殊。如，從某省保密普查統(tǒng)計資料看，兩個同為一級黨委、政府的辦事機構(gòu)，認定的涉密人員分別為119人和26人，差距如此之大，其準確性令人質(zhì)疑，若糾錯又無權(quán)威法律依據(jù)。實際上，這種自行其是、底數(shù)不準而令人棘手的情形在各級黨政機關(guān)、涉密單位廣泛存在。不該認定的誤認了，不僅使保密管理的精準性、針對性大打折扣，浪費了有限的管理資源，還使得部分非涉密人員的論文發(fā)表、專著出版、出國（境）交流、職稱評定等正當權(quán)益受到限制，而真正的涉密人員應予保障的權(quán)益卻因人數(shù)眾多難以落實；應該認定的遺漏了，又使一些真正的涉密人員游離于保密監(jiān)管之外，造成保密管理的盲區(qū)或失控，使國家秘密的失泄密隱患和風險被人為地加大。

筆者認為，涉密人員底數(shù)不準和監(jiān)管不到位均緣于認定標準及其管理規(guī)章的缺失。涉密人員既是保密管理的對象，又是保密管理的參與者和執(zhí)行者，作為保密管理的關(guān)鍵要素，其認定標準及管理規(guī)章都不容缺失。而對“涉密人員”這一概念的內(nèi)涵和外延有一個清晰的認識和正確的把握，研究探討出一個能為理論界、法學界、司法界和保密行政管理部門以及社會各界普遍認同接受的法律定義或權(quán)威司法解釋，是科學制定統(tǒng)一規(guī)范的涉密人員認定標準、進而出臺更具有針對性的管理規(guī)章的重要前提，也是加強頂層設(shè)計、消除制約“瓶頸”的一項重要的基礎(chǔ)性工作。

二、涉密人員概念的基本內(nèi)涵及本質(zhì)特征

一是知密的確定性。由于涉密人員的工作領(lǐng)域、性質(zhì)、崗位以及職務各不相同，因而其所知悉的國家秘密的類別、數(shù)量、程度、等級也不盡相同。唯一相同的，就是他們都是知悉國家秘密的人員，這一共性正是“涉密人員”這一概念的核心內(nèi)涵之一，也是區(qū)別于其他非涉密人員的本質(zhì)特征所在。知悉國家秘密是構(gòu)成涉密人員的必要條件，但不是充分條件，更不是唯一條件，非涉密人員也可能知悉某項國家秘密。換言之，涉密人員一定是知悉國家秘密的人員，但知悉國家秘密的人員未必就是涉密人員。從法律層面上講，知悉國家秘密是構(gòu)成涉密人員的實體要件。

二是知悉的合法性。指法律、法規(guī)規(guī)定具備一定涉密資格能力的相關(guān)人員，依法履行職務或崗位職責或因其他工作需要而合法知悉國家秘密，才應當被認定為涉密人員。除正常合法的工作原因之外，通過其他非正常甚至非法途徑知悉國家秘密都不應被認定為涉密人員。

三是接觸的直接性。指依法履行職務或崗位職責，直接從事相關(guān)涉密工作或涉密活動而直接接觸并知悉國家秘密。常識告訴我們，直接接觸國家秘密并不意味著肯定知悉國家秘密，如國家統(tǒng)一考試試卷等密件的押運人員、傳遞涉密載體的普通機要交通人員；反之，知悉人員也未必都因工作需要直接接觸國家秘密并合法知悉，如內(nèi)勤服務人員在辦公、會議等場所有意無意中看到、聽到或某人道聽途說別人所談論、泄露的國家秘密信息而意外知悉。只有因工作需要而直接接觸并合法知悉國家秘密的人員，才符合“涉密人員”的本質(zhì)內(nèi)涵。這樣就可以將直接傳遞涉密載體而并不知悉內(nèi)容的普通機要交通人員和各類密件密品的押運人員、知悉但并非直接接觸的內(nèi)勤服務人員等有效排除在涉密人員之外。

四是義務的特定性。與憲法規(guī)定的一般公民都有保守國家秘密的普遍義務與責任不同，涉密人員應當熟知相關(guān)保密法律法規(guī)，知曉自身應承擔的特定保密義務與責任，一旦因自身原因造成其所知悉的國家秘密泄露，無論是故意、過失以及是否產(chǎn)生危害后果，都將被追究刑事或行政法律責任�，F(xiàn)行承擔特定保密義務責任的方式多為契約承諾：可以是在崗期間每年或幾年簽訂一次保密承諾（協(xié)議）書，也可以是在承擔某一具體涉密任務或工作前，專門簽訂相應的保密承諾（協(xié)議）書，明確其特定的權(quán)利義務和相應的法律責任。因此，是否承擔特定的保密義務責任這一實質(zhì)性內(nèi)涵，可以有效限制“涉密人員”這一概念的外延，將在各類涉密崗位直接從事涉密科研、生產(chǎn)、經(jīng)營、管理或從事其他涉密活動的真正涉密人員與普通公民和一般知悉范圍內(nèi)的人員嚴格區(qū)分開來，做到不枉不縱。

五是產(chǎn)生的法定性。保密法第三十五、三十六條規(guī)定了涉密人員產(chǎn)生的法定程序——按照有關(guān)規(guī)定進行審查，具有良好的政治素質(zhì)和品行，上崗應當經(jīng)過保密教育培訓，掌握保密知識技能，簽訂保密承諾書等。因此，非經(jīng)法定程序、未履行相關(guān)手續(xù)而直接進入涉密崗位從事涉密工作或活動的人員，不應認定為涉密人員。所以，依照法律規(guī)定產(chǎn)生，是“涉密人員”概念的又一重要內(nèi)涵。從法律層面上講，依法產(chǎn)生確定，是構(gòu)成涉密人員的一個必備的形式要件。

三、對涉密人員定義及認定標準的建議

在準確把握基本內(nèi)涵和本質(zhì)特征的基礎(chǔ)上，對涉密人員作出相對嚴謹、精準、規(guī)范的法律定義也就順理成章、水到渠成了：涉密人員，是指依照法律規(guī)定確定產(chǎn)生，依法履行職務或崗位職責，直接從事涉密工作或涉密活動，接觸而知悉有關(guān)國家秘密，并承擔特定保密義務責任的專門人員。

筆者認為，這個定義內(nèi)涵確切、外延可控、指向明確、交集唯一，較為全面、精準地揭示出涉密人員的“五性”特征及構(gòu)成要件，有利于按照“最小化”原則準確界定涉密人員，把好“入口關(guān)”。這里應強調(diào)有一種特殊情形不得例外：某些不得解密或有關(guān)部門未予解密的核心國家秘密，并不因知悉者經(jīng)脫密期就自行消除其極度敏感性和利害攸關(guān)性，這些涉密轉(zhuǎn)崗或退休人員也就不能解除其承擔的特定保密義務責任，而應認定為終生涉密人員（只是對其管理應有別于在職涉密人員而已）。這也是對保密法第三十五條關(guān)于涉密人員認定的有效彌補和規(guī)范，既可消除目前對涉密人員認定主觀隨意的誤區(qū)，又能有效地將終生不得脫密的極少數(shù)涉密轉(zhuǎn)崗及退休人員覆蓋其中。

為便于操作，給制定相關(guān)管理規(guī)章提供決策建議或參考依據(jù)，筆者試將涉密人員認定標準進一步精簡為下列構(gòu)成要件：因工作需要直接接觸并知悉國家秘密，承擔特定的保密義務責任，這是認定涉密人員的實體要件；經(jīng)法定程序產(chǎn)生確定，這是認定涉密人員的形式要件。只有同時滿足實體要件和形式要件，才應該是法律定義上的涉密人員。

（原載于《保密工作》2014年第1期）